door: drs. Alexander Heijnen
10 aandachtspunten voor effectief netwerken organiseren:
panacee voor toekomstige crisisbeheersing?
Aanleiding. Evaluatie Wet veiligheidsregio’s
Op 4 december 2020 kwam het eindrapport uit van de Evaluatie Wet Veiligheidsregio’s. In dit rapport staan een aantal interessante noties en aanbevelingen. In deze blog wordt nader ingegaan op het advies van de commissie “om crisisbeheersing vorm te geven via netwerksamenwerking. Crisispartners werken vanuit eigen verantwoordelijkheden. De algemeen besturen van veiligheidsregio’s en de minister van Justitie en Veiligheid faciliteren de inrichting van de netwerken.”
Slechts in een beperkte passage in het rapport wordt beschreven hoe dit precies dient te worden vormgegeven. na. De ervaring is dat effectief netwerken organiseren in de praktijk veel haken en ogen kent. Dit in tegenstelling tot dat het er op papier heel logisch en makkelijk uit ziet. Dit vraagt om ontwikkelkracht en verander- en innovatief vermogen. Iets waar de Commissie weinig tot geen aandacht voor vraagt. Het woord “innovatie” komt zelfs in zijn geheel niet voor in het rapport.
Crisisbeheersing vereist moderne organisatiebenadering
De evaluatie van de Wet veiligheidsregio’s toont nogmaals aan dat veel van de uitdagingen waar overheden voor staan op het snijvlak van sociale, fysieke en digitale veiligheid, niet langer zijn op te lossen met de traditionele besluitvormings- en besturingsmodellen. Die uitdagingen zijn vaak zeer complex, ongestructureerd en dynamisch. Ook zijn er vele partijen met uiteenlopende belangen, structuren en culturen bij betrokken. Zeer complexe maatschappelijke vraagstukken zijn vandaag de dag niet meer door de individuele organisaties te overzien of op te lossen.
Richting een oplossing
Veiligheid en zeker crisisbeheersing is bij uitstek zo’n complex maatschappelijk vraagstuk waarin de netwerkbenadering een oplossing kan zijn. Rijksoverheid, veiligheidsregio’s en andere relevante crisispartners zijn op zoek naar de sleutel tot een succesvolle multidisciplinaire aanpak van veiligheidsvraagstukken. En ook tot een dienstverlening die aan de wettelijk vereiste kwaliteit en standaarden voldoet. Dit geldt zowel in het geval van incidentbestrijding als voor risico- en crisisbeheersing.
De schouders eronder
Een sterkere focus op het verbeteren van samenwerking door gebruik te maken van de netwerkbenadering, kan leiden tot verbetering van de dienstverlening. Echter, het is geen wondermiddel. Het vereist van de deelnemers veel inzet en competenties die in de huidige, meer traditionele organisatievormen niet of in mindere mate vereist en aanwezig zijn. De veiligheidsregio’s hebben de afgelopen jaren veel tijd te besteed aan de interne organisatie. Nu zijn ze aan zet om in het krachtenveld waarin wordt geopereerd de juiste netwerkrandvoorwaarden te creëren om het gewenste resultaat te bereiken. De huidige aanpak van de Covid-19 crisis biedt daarbij concrete aanknopingspunten en valkuilen om aan te gaan werken als er straks weer tijd is om te reflecteren, leren en innoveren.
Veiligheidsregio als een lastig huwelijk: de valkuilen
In veel veiligheidsregio’s was in de koude situatie nog te vaak sprake van min of meer gescheiden van elkaar opererende partijen met potentieel tegenstrijdige belangen en al ingenomen machtsposities. De beoogde ketensamenwerking verzandt soms in een machtsspel waarbij het gaat om bevoegdheden en de leiding in het besluitvormingsproces.
Vaak is er onvoldoende begrip van de achtergronden van de denkbeelden van andere partijen. Ex- en interne risico’s worden daardoor niet integraal afgewogen. Informatiestromen zijn niet goed op elkaar aangesloten. Er is onvoldoende inzicht in elkaars rollen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden.
Het ontbreekt aan (collectief) leiderschap, bestuurlijke en operationele regie en coördinatie. En de meer formele bestuurlijke samenwerking binnen de veiligheidsregio vanuit verlengd lokaal bestuur lijkt eerder tot verlamming dan tot versnelling in veranderkracht en verandervermogen te resulteren. Interessant is om te zien dat de crisisaanpak een aantal van die bestaande tegenstellingen overbrugt als men gezamenlijk aan de lat staat een crisis te managen.
Naar netwerkvorming en netwerksamenwerking
Om de door de Evaluatiecommissie gegeven inzichten én de persoonlijke lessen[1] uit de huidige Covid-crisis te vertalen naar een effectieve en succesvolle netwerkvorming en netwerksamenwerking worden in deze blog 10 aandachtspunten meegegeven.
-
Gooi niet zomaar de oude structuren weg
Dat het belangrijk is om bestaande structuren een plaats te geven bij de introductie van nieuwe samenwerkingsvormen, blijkt uit onderstaand voorbeeld dat zich afspeelde in een grote overheidsorganisatie. Bij de invoering van een nieuwe organisatiestructuur vormde de netwerkbenadering de basis voor de nieuwe manier van werken. Langs deze weg hoopte het management de kennisuitwisseling en regio-overschrijdende vraagstukken vorm te geven. Eén van de motieven was dat een formele overlegstructuur teveel beslag zou leggen op de beschikbaarheid van de kennisexperts en uitvoerders. Een netwerk dat alleen bij actuele vraagstukken actief wordt, zou veel minder tot overmatig vergaderen leiden was de gedachte. Daarnaast kon het management op basis van de aard van de vraagstukken steeds opnieuw de gewenste samenwerkingsverbanden bepalen. In de praktijk bleek dit minder succesvol te zijn. Vooral het ontbreken van echte probleemeigenaren maakte dat vraagstukken niet of onvoldoende werden opgepakt. Sterker nog, door het ontbinden van ‘formele’ samenwerkingsverbanden die voorheen actief waren, nam de slagvaardigheid zelfs af. Door onvoldoende aandacht aan gedrag- en cultuuraspecten te besteden, kwam ook de kwaliteit van de dienstverlening onder druk te staan.
-
Formele en informele werkprocessen lopen parallel
Een belangrijke oorzaak dat partijen langs elkaar heen werken, is dat ze gewoonweg niet op de hoogte zijn van elkaars activiteiten. Uitgeschreven procesbeschrijvingen ten spijt, de spelers nemen er geen kennis van of weten niet eens dat ze er zijn. Een voorbeeld. Bij een evaluatie van een samenwerkingsproces bij een overheidsorganisatie die verspreid over het land actief is, werden het beschreven proces voor samenwerking en het werkelijke praktijkproces in kaart gebracht. Daaruit bleek dat de meeste betrokken actoren niet op de hoogte waren van het formele proces. Men was echter prima in staat om de doelstellingen te realiseren door op basis van informele structuren zaken met elkaar te regelen. Belangrijk is dus dat er ruimte bestaat voor zowel formele als informele processen. Dat is niet altijd gemakkelijk. Zeker niet in een overheidsomgeving waar wet- en regelgeving vaak te snel tot verregaande formalisering leiden en eerder hiërarchische dan functionele verantwoordingsstructuren leidend zijn.
-
Onderscheid Grensoverschrijders, Makelaars en Poortwachters
Bij het toekomstbestendig organiseren van de crisisbeheersing dient niet alleen de nadruk te liggen op de formele posities. Ook op het belang van onderscheidende informele rollen in het netwerk van crisisbeheersing. Om de effectieve netwerken tussen Rijk en regio’s en intersectoraal te organiseren helpt het om de in de onderstaande figuur vormgegeven rollen van grensoverschrijders, Makelaars, Poortwachters en Geïsoleerde te onderscheiden. Juist het focussen op deze onderscheidende rollen helpt om effectieve netwerkvorming en netwerksamenwerking ook realiseerbaar te maken naar de praktijk.
-
Omgaan met diverse samenwerkingsstijlen: een uitdaging!
Inter-organisatorische samenwerking betekent dat verschillende culturen met elkaar samenwerken. Zo is er een groot verschil in het omgaan met hiërarchie en besluitvorming tussen de partijen. Binnen de veiligheidsregio wordt dat ook zichtbaar. De brandweer en politie zijn van oudsher meer hiërarchisch ingestelde partijen dan bijvoorbeeld GHOR en gemeenten. De overlegcultuur die binnen de zorgpartners en de gemeenten bestaat, kan tot onbegrip leiden bij de brandweer en politie die via een duidelijke beslisstructuur werken.
Begrip van elkaars stijlen vormt dan ook een betere basis om de samenwerking vorm te geven. Diversiteit in samenwerkingsstijlen werkt goed, afhankelijk van de aard van de situatie. Dit vraagt echter allereerst om het (h)erkennen van de diversiteit. Het vraagt ook om regie en coördinatie. Hierin speelt de centrale organisatie van de veiligheidsregio een belangrijke rol. Zij kan en dient de motor achter het te vormen netwerk zijn.
-
Goede samenwerking door vertrouwen en het overstijgen van eigenbelang
Naast het formele netwerk, zijn persoonlijke netwerken en relaties van groot belang. Mensen van verschillende organisaties dienen elkaar (leren) kennen. Wie heb ik waarvoor nodig? Wie beschikt over de voor mij noodzakelijke kennis en contacten? Een netwerk in wording dient niet alleen te focussen op formele posities/belangen, maar ook op goede interpersoonlijke relaties. Sterke informele relaties en onderling vertrouwen tussen mensen zijn zowel op bestuurlijk als operationeel niveau van groot belang.
Daarbij hangt veel af van het karakter, de bereidwilligheid en het volwassenheidsniveau van betrokken organisaties én individuen. Zoals een proactieve houding, het kunnen en willen nemen van verantwoordelijkheden, het durven delen van kennis en het elkaar willen gunnen van bevoegdheden. Partijen en betrokkenen dienen zichzelf te kunnen “ontstijgen”. Het is van belang om in de netwerkvorming bewust ruime aandacht te schenken aan het faciliteren van interacties tussen betrokken partijen en personen.
Het is belangrijk fricties tussen organisaties of personen te voorkomen. Dat geldt vooral op de knooppunten van het netwerk waar de kwetsbaarheid het grootst is. Langdurige fricties zijn niet wenselijk. Zij staan de effectiviteit van het netwerk in de weg en tijdig ingrijpen is dan noodzakelijk. Waar nodig betekent dit ook dat relaties verbroken moeten worden.
-
Van sturen op inhoud naar sturen op proces
Bij complexe vraagstukken, zoals we zien bij de huidige Covid-crisis of recente cyberaanvallen, beschikt geen van de crisispartners over alle noodzakelijke vaardigheden en kennis. Kortom: er is sprake van een wederzijdse afhankelijkheid. In de praktijk dienen bij complexe vraagstukken een wisselende mix van netwerkpartners of coalities van partijen het initiatief te nemen. Voorwaarde voor goede samenwerking is dat duidelijkheid is over wie initiatief neemt en dat betrokken partijen elkaars toegevoegde waarde en expertise accepteren en waarderen.
De rol van een regisseur/coördinator die boven de partijen en de belangen staat is onmisbaar. Hij kan als aanjager en facilitator optreden om noodzakelijke afstemming te realiseren. Ook kan hij de juiste verbindingen leggen tussen de actoren in de in te richten werk- en informatieprocessen. Het ministerie van Justitie en Veiligheid en de veiligheidsregio’s dienen te bepalen wie, wanneer deze coördinerende rol gaat oppakken en welke eisen daaraan worden gesteld en welke randvoorwaarden dienen te worden ingevuld.
-
Sturen met budgetten
Hebben alle betrokkenen de beschikking over voldoende middelen om het netwerk succesvol te laten zijn? In de praktijk blijkt dat het van belang is een heldere en niet tegenstrijdige financieringsstructuur te gebruiken die het netwerk versterkt. Nu nog hanteren veiligheidsregio’s een systeem van hybride financiering, door de gedeelde verantwoordelijkheid tussen Rijk en gemeenten.
Dit werkt verlammend op een daadkrachtige ontwikkeling van de risico- en crisisbeheersing. Veiligheidsregio’s dienen een duidelijke keuze te maken: óf ze kiezen voor een verlengd lokaal bestuur waarbij de minister zich beperkt tot het transparant en realistisch beschrijven van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Óf ze kiezen een vorm van gedecentraliseerd functioneel bestuur met Rijksfinanciering. Het huidige bestel blinkt in ieder geval niet uit in bestuurlijke slagkracht en het werken vanuit één gemeenschappelijk belang.
-
Informatiestromen toegankelijk en beschikbaar maken en op elkaar aansluiten
Proactief informatiemanagement is van cruciaal belang in een netwerkmodel. In de huidige Wet op de Veiligheidsregio’s is, zoals de evaluatiecommissie in haar rapport ook constateert, slechts aangegeven dat de veiligheidsregio verantwoordelijkheid heeft voor informatie-uitwisseling met ministeries, andere crisispartners en burgers. Het ’hoe’ is echter niet beschreven. Het is van belang dat Rijk en regio’s en algemene en functionele crisisketen werken aan gedeelde begrips- en beeldvorming, maar ook randvoorwaarden stellen aan het wat en hoe van informatiemanagement.
Daarbij zijn bijvoorbeeld een goede en vertrouwde interdisciplinaire ICT- en communicatie-infrastructuur en voldoende kwalitatieve hulpmiddelen belangrijk. Het kwam ook in de huidige Covid-crisis voor dat enkele partijen geen of slechts beperkte toegang hadden tot deze middelen.[2] Dit belemmert het functioneren van het gehele netwerk. Geen toegang kan het gevolg zijn van incompatibiliteit, onvoldoende bekendheid (partijen kunnen het gewoonweg niet vinden of weten niet van het bestaan af), of versnippering van databases.
Zeker op de knooppunten van het netwerk, waar organisaties elkaar raken, vormt adequaat informatiemanagement een kritieke succesfactor voor succesvolle samenwerking. Daarbij kunnen vormen van artificiële intelligentie in de toekomst helpen om tot snelle en intelligente interventies te komen door interdisciplinaire data-uitwisseling mogelijk te maken met respect voor ethische en privacy wetgeving.
-
Continue aandacht en bijsturing
Netwerkvorming tussen partijen ontstaat niet zomaar. Netwerken organiseren is een continu, dynamisch en cyclisch proces. Hierin is het van groot belang om nut en noodzaak van het netwerk periodiek te beoordelen en het steeds weer ’op te schudden’ en vitaal te houden. Het regelmatig onafhankelijk blijven toetsen aan de geschetste randvoorwaarden helpt om resultaatgericht te blijven. Hiervoor ligt binnen de toekomstige organisatie van de crisisbeheersing een belangrijke rol weggelegd voor de veiligheidsregio’s die daarin zich dienen te bekwamen en daar proactief mee aan de slag dienen te gaan.
-
Netwerken organiseren op deelgebieden kan en moet ook
Netwerken organiseren vereist veel maatwerk. Per knelpunt, crisisthema of uitdaging kan de samenwerking in het netwerk tot een verschillende samenwerkingsvorm leiden. Concreet betekent dit dat niet altijd alle partijen betrokken hoeven te zijn, maar dat er ruimte moet zijn om in steeds wisselende netwerkverbanden de samenwerking op deelgebieden zoals wateroverlast, grootschalige stroomuitval en cyber aan te gaan. De evaluatiecommissie benoemt het belang hiervan ook in de beschrijving van wat zij noemen sectorale crisisbeheersing.
Netwerkbenadering: een collectieve opgave
Zowel het NCC als de veiligheidsregio’s vormen nationaal en regionaal een netwerkomgeving bij uitstek gedurende een crisis. Een effectieve netwerkbenadering is misschien wel het enige alternatief om succesvol de dynamische en complexe wereld van risico- en crisisbeheersing toekomstbestendig aan te kunnen pakken de komende jaren. Dat vraagt dus niet zozeer alleen om klassieke formele en hiërarchische structuren, maar steeds meer ook om innovatieve samenwerkingsmechanismen.
Dat is in de praktijk niet altijd een gemakkelijke benadering. Betrokken crisispartners dienen met elkaar een duidelijke rolverdeling in het netwerk te bepalen en van elkaar te accepteren. Daarbij dienen eenduidige en heldere afspraken te worden gemaakt over de binnen het netwerk gezamenlijk te hanteren kritieke randvoorwaarden (kwaliteit, standaarden, informatiemanagement, opleiding) om zijn/haar verantwoordelijkheid te kunnen nemen.
Ieder netwerk verdient daarbij een motor die krachtig het voortouw neemt in de netwerkvorming en de netwerksamenwerking ook effectief en efficiënt op gang houdt. Dat vereist een innige bereidheid tussen het ministerie van Justitie en Veiligheid, de Veiligheidsregio’s en het Instituut Fysieke Veiligheid en andere crisispartners om elkaar gezamenlijk te investeren in proces-, sociale- en technologie innovatie.
BRONVERMELDINGEN:
4.4.2 Netwerkvorming en netwerksamenwerking, p 122 rapport
De commissie onderscheidt drie verschillende thema’s rondom netwerkgerichte crisisbeheersing: netwerkvorming (het ontstaan en inrichten van het netwerk), netwerksamenwerking (de wijze waarop activiteiten in het netwerk worden uitgevoerd) en netwerksturing (de wijze waarop gestuurd wordt op resultaten van het netwerk). Per definitie kan er niet één partij verantwoordelijk zijn voor netwerkvorming: het is een gedeelde verantwoordelijkheid van alle betrokken crisispartners.
De commissie kan zich voorstellen dat veiligheidsregio’s in de nieuwe wet verantwoordelijk worden voor het maken van een netwerkanalyse, het maken van afspraken met relevante partners en het uitvoeren van een bewuste strategie om het netwerk te onderhouden en met elkaar te verbinden. Primair gaat de commissie uit van netwerkvorming op basis van gelijke gerichtheid en wederzijds aanspreken, omdat dit het beste past bij de eigen verantwoordelijkheid van crisispartners voor crisisbeheersing. Het startpunt hiervoor vormt de risicoanalyse. Op basis van de risico’s worden netwerken in kaart gebracht, waarbij meerdere veiligheidsregio’s, publieke en private crisispartners en het Rijk onderdeel kunnen zijn van zo’n netwerk.
Netwerksamenwerking richt zich zowel op gezamenlijke risicoanalyse als op gezamenlijke preparatie, respons en herstel. Afhankelijk van het type risico en de taakvolwassenheid van de partners in het netwerk wordt een vorm van samenwerking gezocht. De samenwerking behelst minimaal het uitwisselen van informatie, maar kan verder gaan.
Binnen het netwerk of samenwerkingsverband worden afspraken gemaakt over de wijze van samenwerken en de rol van de veiligheidsregio daarin. Eén of meer veiligheidsregio’s kunnen een regierol pakken, maar ook een meer faciliterende rol. Samenwerkingsverbanden kunnen er verschillend uitzien en verschillend van karakter zijn.
Afhankelijk van het type crisis kan het zo zijn dat niet de veiligheidsregio, maar een crisispartner het inhoudelijke primaat heeft bij de crisisbeheersing. Denk aan Rijkswaterstaat bij een crisis op het hoofdwatersysteem of de waterschappen samen met Rijkswaterstaat bij langdurige droogte.
Meer dan in het verleden zullen veiligheidsregio’s collectief in staat moeten zijn te participeren en te faciliteren in crisisbeheersingsactiviteiten die onder het bestuurlijk gezag staan van andere partners. Netwerksturing gaat om het behalen van resultaten van het netwerk (waarbij netwerksamenwerking een van de resultaten is). Netwerksturing is het vermogen om in samenwerking met andere actoren een maatschappelijk probleem op te lossen.
Netwerksturing is niet-hiërarchische sturing, gezamenlijk door partners die verenigd zijn in een netwerk. Gelet op het urgente karakter van crisisbeheersing en om te voldoen aan de eisen van robuustheid van het stelsel kan de commissie zich voorstellen dat deze resultaatverantwoordelijkheid van crisispartners voor de gezamenlijke resultaten van het netwerk wordt opgenomen in sectorale wetgeving.
Daarnaast is het wenselijk dat bestuurders de mogelijkheid krijgen om crisispartners aan te spreken of een aanwijzing te geven op het moment dat ze onvoldoende bijdragen aan de resultaten van het netwerk. De commissie heeft dit punt uitgewerkt in hoofdstuk 3.
Borging sectorale crisisbeheersing (onderdeel van paragraaf 4.4.2, p. 123 rapport)
Het versterken van netwerksamenwerking vraagt een gerichte inspanning. Daarvoor moet de basisverantwoordelijkheid van partners voor crisisbeheersing vanuit hun eigen rol worden geborgd. Voor veel crisispartners is dat al het geval: sectorale wetgeving benoemt hun basisverantwoordelijkheden en – bevoegdheden.
De commissie kan zich voorstellen dat aan deze basisverantwoordelijkheid de verplichting wordt toegevoegd om die rol in samenwerking met andere partners vorm te geven. Het eventueel borgen van de verantwoordelijkheid van crisispartners in relevante wet- en regelgeving overschrijdt de grenzen van de opdracht aan de commissie. Het is wel een belangrijke randvoorwaarde voor het functioneren van het stelsel van crisisbeheersing en het ligt dan ook voor de hand dat deze borging waar nodig – gebaseerd op het gezamenlijke risicoprofiel van Rijk en regio’s – wordt gerealiseerd. Het past volgens de commissie niet om delen van sectorale wetgeving te integreren in de nieuwe wetgeving met betrekking tot crisisbeheersing. De hoofdreden dat dit niet passend is, is gelegen in het feit dat het bevoegdheden en verantwoordelijkheden betreft van andere ministers dan de minister van JenV. Ook zijn andere bestuursorganen betrokken.
[1] Van maart tot en met mei 2020 maakte ik deel uit van het Landelijk Operationeel Team Covid-19 als sectiemanager Informatiemanagement
[2] Uit eigen ervaring opgetekend als voormalig sectiemanager Informatiemanagement in het Landelijk Operationeel Team Covid-19.